但由于群眾對法律的認(rèn)識多帶有利己性和片面性，當(dāng)復(fù)議結(jié)果不能滿足其訴求時(shí)，容易產(chǎn)生與政府的對立情緒，矛盾可能更加激化。因此筆者認(rèn)為，在探索建立化解行政爭議的有效機(jī)制中，應(yīng)該加強(qiáng)行政復(fù)議調(diào)解的功能，以柔性執(zhí)法的方式，充分發(fā)揮行政復(fù)議在解決行政爭議、化解人民內(nèi)部矛盾、維護(hù)社會穩(wěn)定中的重要作用，力爭把行政爭議化解在基層、化解在初發(fā)階段、化解在行政程序中。

一、行政復(fù)議調(diào)解的概念和特征

行政復(fù)議調(diào)解是指在行政復(fù)議過程中，復(fù)議當(dāng)事人在行政復(fù)議機(jī)關(guān)辦案人員的主持和協(xié)調(diào)下，依法就有關(guān)行政爭議進(jìn)行協(xié)商，從而達(dá)成合意、解決行政爭議所進(jìn)行的活動。

二、行政復(fù)議調(diào)解具有以下特征：

(一)行政復(fù)議調(diào)解發(fā)生在行政復(fù)議案件審查過程中。

由于行政復(fù)議調(diào)解是復(fù)議機(jī)關(guān)審理權(quán)的拓展而不應(yīng)當(dāng)是行政機(jī)關(guān)行政管理權(quán)的延伸，因此，只有在審查過程中復(fù)議當(dāng)事人的協(xié)商行為完全處于復(fù)議機(jī)關(guān)的主持和監(jiān)管之下，才能確保復(fù)議機(jī)關(guān)對行政爭議裁判權(quán)的正確行使，防止發(fā)生雙方惡意串通或行政機(jī)關(guān)單方施壓等違法行為。

(二)行政復(fù)議調(diào)解的主體除了復(fù)議機(jī)關(guān)外只能是復(fù)議當(dāng)事人。

行政復(fù)議可能因這樣或那樣的法律上的利害關(guān)系，而有多方參與人，然而作為協(xié)商調(diào)解的主體只能是申請人、被申請人與第三人，其他相關(guān)人員與申請人、被申請人或第三人之間的關(guān)系不能稱為復(fù)議調(diào)解的關(guān)系形式。當(dāng)然，如果調(diào)解牽涉到他人利益，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)基于信賴保護(hù)原則防止復(fù)議當(dāng)事人恣意侵害他方合法權(quán)益。

(三)行政復(fù)議調(diào)解應(yīng)針對行政爭議標(biāo)的進(jìn)行。

當(dāng)事人雙方爭議的標(biāo)的是，調(diào)解必須也只能針對這一行為進(jìn)行，如果被申請人以許諾事后利益的方式暗示申請人達(dá)成合意，那么就不是就具體行政行為本身達(dá)成的調(diào)解，這非但沒有從根本上化解行政爭議，而且有可能引起新的糾紛。

(四)行政復(fù)議調(diào)解目的是使雙方當(dāng)事人達(dá)成合意。在這一點(diǎn)上行政調(diào)解與民事調(diào)解并無本質(zhì)區(qū)別，都必須有當(dāng)事人的真實(shí)意思表示，出于自愿達(dá)成協(xié)議。同時(shí)這一協(xié)議是否合法有效，還需由復(fù)議機(jī)關(guān)依法進(jìn)行嚴(yán)格審查。

三、加強(qiáng)行政復(fù)議調(diào)解的重要意義

加強(qiáng)行政復(fù)議調(diào)解，是對復(fù)議實(shí)踐的立法回應(yīng)。

行政復(fù)議是與行政訴訟并立的兩大行政法律救濟(jì)機(jī)制之一，但行政復(fù)議制度實(shí)施十多年來的實(shí)踐證明，行政復(fù)議案件的維持率過高，大部分案件在復(fù)議后又提訟，復(fù)議的公信力受到質(zhì)疑。行政復(fù)議不僅未能為行政訴訟解決行政糾紛分擔(dān)消憂，反而浪費(fèi)了大量的行政資源。

造成復(fù)議困境的一個(gè)重要原因是，真正承擔(dān)復(fù)議任務(wù)的是復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)部的法制機(jī)構(gòu)，復(fù)議機(jī)關(guān)特別是政府無暇顧及復(fù)議案件而并不直接行使監(jiān)督和制約權(quán)，法制機(jī)構(gòu)雖然代表復(fù)議機(jī)關(guān)具體承辦復(fù)議案件，但實(shí)際上未對被監(jiān)督部門形成層級優(yōu)勢，層級監(jiān)督效力較弱。而復(fù)議調(diào)解結(jié)案方式的出現(xiàn)，既可避開法律的剛性規(guī)定，也可以在一定程度上化解行政糾紛。因此，加強(qiáng)行政復(fù)議調(diào)解，在法律上肯定了調(diào)解與決定并駕齊驅(qū)的作為了行政復(fù)議結(jié)案方式。